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矿山企业的特许许可与普通的行政许可有什么区别?补偿的标准又是什么?

发布时间:2020-11-11 15:47:37 作者:尹文博

    近年来以“绿水青山”为出发点的环保整治活动不在少数,各地方开展保护区、生态区内矿山企业的关停活动也在持续加大。在此背景下,各地方为达到关停矿山,保护生态的目的,所使用的手段也不尽相同。但从我们目前经办的矿山关停案件来看,通过对矿山企业排污许可、安全生产许可等特许经营类许可进行撤销,以此在客观上达到禁止矿山生产而实现关停的方式,在各地方矿山关停案件中较为常见。那么对于矿山企业未到期就被撤销特许行可,或者在特许许可到期前的法定期限内申请延续而未获得批准的矿山企业关停案件来说,在企业合法经营的前提下,企业因撤销特许许可而受到的损害是否应当得到补偿,矿山企业的特许许可与普通的行政许可有什么区别?补偿的标准又是什么?

    一、矿山企业的特许许可与普通的行政许可有什么区别?

    《行政许可法》第12条第二款中规定:“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特别权利的事项”我们一般认为属于特许使用的对象,比如加油站的经营许可,煤矿企业的开采许可等。由此可见,特许许可与普通许可根本区别的原因在于许可使用对象的不同,特许许可一般包含较大的公益性,其涉及到的广泛公众利益或者具有较强的生态功能需要进行特殊的保护,因此法律设置“特许使用”的规定,以对此类资源进行保护,合理配置使用。

    二、因公共利益需要而撤回、撤销矿山特许许可要保护矿山企业的信赖利益,或延续特许许可,或转为财产补偿。

    信赖利益保护原则主要体现在我国《行政许可法》规范之中,其中8条确立行政机关擅自改变已经生效的行政许可,或因公共利益的需要变更或者撤回行政许可时,应当依法给予补偿;第69条则确立行政机关撤销行政许可的限制以及相应的赔偿规范。根据上述法条,我们可以将法对矿山企业特许许可的信赖利益保护分为不同方式。

    第一种,是延续特许许可保护的方式。首先是撤销合法生效的行政许可。针对合法、已经生效的行政许可,第8条规定,原则上不得擅自改变,这主要体现了信赖利益保护原则中行政行为存续力对行政机关的拘束力。其次是第69条第3款中规定的为了保障公共利益不会受到重大损害,行政机关可以不撤销违法的行政许可行为。由此可见,在因公共利益需要的前提下,行政机关应当先考虑矿山企业特许许可是否能予以延续的问题,这种方式主要是保证行政行为的存续力,保障相对人对行政行为推定合法有效的信赖利益。

    第二种,是财产保护的方式。因公共利益的需要,行政机关依法变更或者撤销已经生效的行政许可,针对这种变更或者撤销行为,行政机关应当给予行政相对人造成的损失补偿。此外,第69条中规定,原则上违法的行政许可行为应当予以撤销,撤销的行政许可行为行政相对人没有过错的,应当给予相应的赔偿或者补偿。这种财产型的信赖利益保护方式,将相对人的信赖利益转化为相应的财产补偿或者财产赔偿以保障相对人的信赖利益。

    三、撤销矿山企业的特许许可,其财产补偿标准应当参考征收类案件标准进行认定?

    行政许可法虽然明确规定了撤回、撤销矿山企业特许许可应当对企业进行补偿,但并未明确具体的补偿方案及补偿标准,这也就导致了各地方在这类关停案件中,简单依据行政许可法69条规定“肆意撤销”矿山企业特许许可的不规范现象。那么矿山企业因特许许可撤销而受到的损害是否应当得到补偿,是否可以参考征收补偿标准进行认定呢?

    我们认为,矿山企业因特许许可撤销而受到的损害可以参照征收类案件的补偿标准获得补偿。因为,特许许可的信赖利益保护与公用征收存在多方面的相同点,这为信赖利益保护适用公用征收的补偿原则提供了理论基础。

    首先,二者的目的相同,均是基于公共利益的考量。信赖利益保护原则要求的补偿或者赔偿是基于公共利益的考量以变更、撤回行政特许行为产生的补偿以及撤销违法行政特许而产生的赔偿。公用征收是为了公共利益的需要,行政机关在给予补偿的前提之下对私人所有的财产权加以强制转移。

    其次,均需要进行相应的补偿或者赔偿。信赖利益保护原则要求对被特许人的实际投入损失进行补偿,虽然未对撤销违法特许行政行为的赔偿标准作出具体规定,但是其亦应当依法给予赔偿。

    再次,结果相同,均使权利人的权利转移到国家。信赖利益保护之下的撤回、撤销特别许可权,即使是一种国家进行权利收回的行为,但其结果是在权利人合法持有权利的期限范围之内转移其权利。公用征收就是集体或者私人丧失原有的动产或者不动产所有权以及其他物权、财产权益。

    综上,我国目前法律规范中虽然没有明确撤销矿山企业特许许可补偿标准的法律规定,但从保护行政相对人权利的角度来看,征收补偿与信赖补偿有明显相似的法律基础,征收补偿标准以合理补偿为原则,那么特许使用权收回的补偿标准也应当秉承这一原则,这样才能充分保护矿山企业的合法权益。

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